SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA EU O PREKLICU JAVNEGA NAROČILA OZ. ODSTOPU OD PODPISA POGODBE O IZVEDBI JAVNEGA NAROČILA

Splošno sodišče Evropske unije je v sodbi v zadevi T-80/25 (Xpand Consortium in drugi proti Evropski komisiji) pomembno pojasnilo obseg diskrecijske pravice naročnika pri odločitvi, ali bo postopek javnega naročanja zaključil s sklenitvijo pogodbe ali pa ga bo pred podpisom pogodbe preklical.

Komisija je postopek preklicala po tem, ko je ugotovila lastno napako v razpisni dokumentaciji, ki bi povzročila sklenitev nezakonite pogodbe. Posledično se je odločila postopek preklicati pred podpisom pogodbe, s tem pa se je sprožil obsežen pravni spor, ki se dotika vprašanja obdobja mirovanja (standstill period), diskrecijske pravice naročnika in načela enake obravnave ponudnikov.

Ena najpomembnejših ugotovitev sodbe je, da naročnik ni zavezan postopek javnega naročanja pripeljati do konca (tj. sklenitev pogodbe) zgolj zato, ker je bila že sprejeta odločitev o oddaji naročila. Poudarilo je, da 174. člen nove Finančne uredbe iz leta 2024 (Uredba 2024/2509) izrecno določa možnost preklica postopka kadar koli pred podpisom pogodbe. Ker obdobje mirovanja po definiciji poteka pred samim podpisom pogodbe, zakonodaja nikakor ne preprečuje preklica v tej fazi. Iz samega namena obdobja mirovanja ne izhaja, da bi to obdobje omejevalo naročnikovo pravico do odprave lastnih ugotovljenih napak s preklicem postopka. Enako določa tudi naš Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15, 14/18, 121/21, 10/22, 74/22 – odl. US, 100/22 – ZNUZSZS, 28/23, 88/23 – ZOPNN-F in 83/25 – ZOUL; v nadaljevanju: ZJN-3) v 8. odstavku 90. člena.

Tožeči konzorcij je trdil, da je odločitev o preklicu v nasprotju z načelom enakega obravnavanja. Ker so neuspešni ponudniki v tem postopku že dobili na razpolago podrobne informacije o ponudbi tožnikov (cene in tehnične rešitve), naj bi jih to postavilo v ugodnejši konkurenčni položaj v prihodnjih (ponovljenih) postopkih javnega naročanja. Sodišče je to trditev zavrnilo z zelo pomembnim načelnim stališčem: Zakonitost trenutne odločitve o preklicu se presoja izključno na podlagi dejanskega stanja in dokazov na dan sprejetja te odločitve. Dokazovanje morebitne ali hipotetične kršitve načela enake obravnave v prihodnjem postopku javnega naročanja ne more imeti nobenih posledic za zakonitost izpodbijane odločitve o preklicu. Tožniki so s tem uveljavljali kršitev, ki bi bila časovno poznejša od same izpodbijane odločitve, zaradi česar niso predložili dokaza o obstoju kršitve na dan njenega sprejetja, kot to zahteva uveljavljena sodna praksa.

V zvezi z navedenim je Sodišče obravnavalo tudi meje diskrecijske pravice pri presoji, ali bo naročnik pogodbo sklenil ali pa bo postopek preklical ter poudarilo, da, sicer široka, diskrecijska pravica ne pomeni neomejene svobode odločanja. Preklic postopka mora biti utemeljen z razlogi javnega interesa, odločitev pa ne sme biti samovoljna ali diskriminatorna in ne sme pomeniti kršitve drugih pravil ali splošnih načel prava Evropske unije. Naročnik mora odločitev o preklicu tudi ustrezno obrazložiti.

Slovenska ureditev v ZJN-3 se od ureditve na ravni EU (Finančna uredba in direktive) razlikuje v bistvenem elementu: slovenski zakonodajalec je možnost odstopa od izvedbe javnega naročila po pravnomočnosti odločitve o oddaji naročila uredil bistveno bolj restriktivno. Medtem ko pravo EU naročniku omogoča široko in odprto diskrecijsko pravico preklica vse do podpisa pogodbe, slovenski osmi odstavek 90. člena ZJN-3 določa strogo taksativne (zaprte) razloge, iz katerih lahko naročnik po pravnomočnosti odločitve odstopi od izvedbe:

1. Naročnik predmeta javnega naročila ne potrebuje več;
2. Naročnik za izvedbo javnega naročila nima zagotovljenih finančnih sredstev;
3. Pri naročniku se pojavi utemeljen sum, da je bila ali bi lahko bila vsebina pogodbe posledica storjenega kaznivega dejanja;
4. Nastale so druge izredne okoliščine, na katere naročnik ni mogel vplivati in jih predvideti ter zaradi katerih je izvedba postala nemogoča.

Ta taksativni seznam v slovenski zakonodaji močno omejuje naročnika. Če bi naročnik po pravnomočnosti odločitve o oddaji ugotovil, da je storil napako pri opredelitvi pogojev (kot jo je Komisija v zadevi T-80/25), bi se soočil z resno pravno dilemo. Napaka v merilih namreč sama po sebi ne pomeni nujno, da predmeta ne potrebuje več ali da so nastopile nepredvidljive 'izredne okoliščine', zaradi katerih je izvedba postala objektivno nemogoča. Slovenska ureditev tako ponudnikom zagotavlja višjo stopnjo pravne varnosti, hkrati pa naročnikom pušča izjemno malo manevrskega prostora za odpravo lastnih napak pred podpisom pogodbe.

V javnem naročanju se pogosto prepleta formalnopravna zakonitost posameznega dejanja (kot je preklic postopka) z obligacijskopravnimi načeli, predvsem z načelom dobre vere in predpogodbene odškodninske odgovornosti (culpa in contrahendo). Sodba T-80/25 potrjuje, da naročnika na ravni EU ni mogoče prisiliti v podpis pogodbe, če je pravočasno ugotovil pravne napake, hkrati pa jasno poudarja, da ponudniki na tej podlagi nimajo neposredne pravice do odškodnine že zaradi samega preklica. To pa odpira ključno vprašanje: ali formalna možnost preklica postopka naročnika povsem razbremenjuje odgovornosti za škodo, kadar je izbrani ponudnik v dobri veri računal na podpis pogodbe?

Formalna zakonitost preklica postopka po pravilih o javnem naročanju sama po sebi ne izključuje možnosti uveljavljanja predpogodbene odškodninske odgovornosti. Vendar pa to ne pomeni, da je ponudnik avtomatično upravičen do odškodnine – ali je naročnik odškodninsko odgovoren ali ne, se presoja v vsakem konkretnem primeru posebej. Sodišče mora namreč v vsakem posamičnem sporu celovito oceniti, ali je naročnik ravnal v nasprotju z načelom vestnosti in poštenja ter ali so pri ponudniku zaradi naročnikovega neskrbnega ravnanja nastali stroški (kot so stroški priprave ponudbe), ki jih je mogoče uveljavljati kot negativni pogodbeni interes.